即将于2003年3月1日生效的《农村土地承包法》有重要突破，规定对农村土地承包经营权实行物权保护，并且在农村土地30年承包期内，发包方（即政府）不得收回和调整土地。这意味着20多年前开始的农村土地承包经营现在有了更严格的法律保障。专家认为这是中国农村土地制度迈出的重要一步，将对农村土地承包经营产生重要影响。
8月29日，全国人大常委会通过了《农村土地承包法》（以下简称《承包法》）。据一直参与《承包法》起草工作的全国人大农业与农村委员会法案室何宝玉处长介绍，立法过程中争论最大的是第26条和第27条。这两个条款涉及到承包期内农村土地调整和收回，而以往，正是这两个政策潜在的不确定性深深困扰着农民。
严格限定调整与收回
《承包法》第26条规定：承包期内，发包方不得收回承包地。但是，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；承包方全家迁入设区的市（地级市），转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。
在最初的草案中，第26条规定的是承包期内不收回土地，不论是什么理由。“要让农民真正享有30年的承包期，而最简单的政策就是最好执行的政策――不得调整”，何宝玉说。
但是，30年间城市化的发展会非常快，可能会有一部分农民全家进入大城市，并在城市工作，享受城市比较健全的社会保障体制，这种情况下继续让这一部分“农民”享受承包地，则对于农村里无地可种的人不公平。所以，现在的第26条第三款规定：如果农民进了城，有了稳定的收入，应当交回土地；如果不交的话，集体可以收回。但如果集体不愿意收回的话，也可以不收。除此以外，在其它任何情况下，发包方不能以任何名义收回土地。
《承包法》第27条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。还规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。
据何宝玉介绍，草案第27条最初规定承包期内不得调整土地。只有在一种情况下需要调整土地，就是发生了自然灾害，有的人有地，有的人没地。
但立法过程中有一部分委员提出，在某种特殊的情况下政府征用了部分农民的承包土地，被征地农民由于只会种地，不会做别的，可能会选择土地作为补偿。现在的第27条允许对此进行个别调整。
此外，如果在一段比较长的时间里，当地人口结构发生了很大变化，某些家庭人地矛盾特别突出，也可以进行个别调整。
但是，不论是哪种情况，调整都受到严格的限制。首先，调整只限于个别调整，而不是全村居民打乱重分；第二，调整要由本村居民三分之二以上通过，如果要进行个别调整的话，要开会；第三，讨论通过以后，还要让乡政府批准；最后，乡政府批准以后，还要让县农业局来批准。
这部《农村土地承包法》是根据十五届三中全会的精神，经过了四年的紧张工作才制定完成的。曾参与该法顾问工作的北京大学中国经济研究中心教授姚洋博士认为，这是今年以来人大通过的最重要的一部法律，关系到8亿多农民的生产和生活。作为中国农村土地制度专家，姚洋认为，《承包法》的一些规定大大突破了以前的一些争议，已经向农村土地的“准私有化”方向迈出了重要一步。
抵押未获批准
但是，关于承包地能否抵押，《承包法》没有做出规定。据姚洋介绍，在最初的草案中有承包地可以抵押的条款。土地没有抵押权就意味着农村耕地的功能还是残缺不全。而中央农村政策研究室原主任杜润生老先生也认为，国家的土地和集体的土地使用权从法理上应该是一样的，可以抵押。
对此，一直参与立法工作的何宝玉解释，一是担心抵押者无力还款时，银行取得土地承包经营权后，则失去土地的农民有可能成为不稳定的社会因素；另外是担心银行处理承包土地没有经验，成为另一个包袱。
但何宝玉提醒记者注意：《承包法》对四荒土地和果园、鱼塘、茶园这些其他土地的抵押是允许的。第49条就允许通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，土地承包经营权可以抵押。
物权保护到位
《承包法》前后历时四年多，耗时长久，部分原因在于等待另一部分法律――《物权法》的出台，以便使两法协调一致。对土地承包经营权实行物权保护，意味着农民取得土地承包经营权之后，发包方或者任何单位或个人再要变更合同、再要阻碍农民生产经营自主权或者强迫农民搞土地承包经营权流转的都属于侵权行为。发生这些行为，农民可以直接根据民法以及将来制订的《物权法》按照不同的方式采取措施。这是一个突破。
此前，土地承包经营权的性质不明确，分不清是物权还是债权。当农民的承包经营权受到侵害的时候，法院在保护他的权利的时候就很困难。
何宝玉介绍说，这部法律还明确允许土地承包经营权流转并且法律给予保护，明确了土地承包经营权的具体内容。
《承包法》明确发包方是纯集体，但土地经营权证却必须由县级以上政府发放。有学者对此提出质疑。何宝玉解释说，《承包法》规定，承包合同一旦签订，承包方就取得土地承包经营权，但是，由于这个合同由乡政府保管，并且是格式合同，大部分条款是县以上部门推荐或制订的，难免对农民的权利保护不够，农村并不放心。所以，需要以某种政府证明的方式确认农村的承包经营权。这个土地经营权证由越高级别的政府颁发就越能保证农村的权利，所以，《承包法》要求县级以上政府发放土地证。何宝玉举例说，河南就是省政府统一盖印，如果哪一天谁要想变想动，必须要省政府再盖一个印。将来承包人与发包方发生纠纷时，只需要凭土地经营权证打官司，而不用合同。
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