―――访国务院发展研究中心副主任陈锡文
中国入世，农业问题成为国人关注的一个焦点。利弊分析纷纷攘攘，挑战与机遇说莫衷一是。其实，当前最为急迫的任务是采取行动，可谓“临渊羡鱼不如退而结网”。然而，我们将如何行动？他山之石，或可攻玉，让我们看看别人是怎么做的。
WTO有140多个成员，这些成员都是实行市场经济体制的，他们确立的市场体系和基本政策都是按照市场经济体制的要求进行的。因此，借鉴他们的一些做法和经验，完善我们的政策和体制，成为我们适应WTO规则的重要方面。
家庭经营和农地农用是国外农业政策的基本原则，这两条是农业和农村稳定发展的基础，任何时候都不能动摇。
无论哪个国家加入WTO，都有一个继续坚持、继续完善本国的农业体制和政策问题。在WTO成员中，农业体制和政策至少有两个共同点。第一个特点是农业生产领域中直接的生产经营活动，都是以家庭为基本经营单位的，家庭经营规模有大有小，叫法也不一样。我们的近邻日本，家庭经营的规模比较小，美国的家庭经营规模比较大。对日本来说，叫农户，美国则叫农场，实质上都是以家庭经营为单位。欧共体国家的农场介于日本和美国之间，大的上百公顷，小的几十公顷，也都是家庭经营的。第二个特点是，各国都强调农地农用这样一个原则。农地农用原则的基本含义有两个方面。一方面是严格控制农地的非农化，农地要转为非农地有非常严格的法律规定。另一个方面是强调农地主要给农户使用。二战以后，亚洲、欧洲等一些传统国家，普遍推行了土地改革，土地改革的一个重要任务，就是要把农地回归给农户。农地农用倒过来的一句话就是严格地限制企业、法人直接地进入农业的生产经营活动。比如美国中西部地区的9个州，都立有严格的法律，禁止非家庭性的公司拥有和经营农地。日本的规定更加完整和明确，1947年，日本制定了《农地法》，一是规定农户拥有土地的面积，不得超过3公顷；二是对农户出租土地，规定不得超过1公顷，超过1公顷的部分政府要进行收购；三是非农户不得购买农地；四是企业法人不得直接进入农业领域。60年代日本对《农地法》作了一些修改，对农户拥有和出租土地的面积不再限制，但后两条没有变。最近日本对企业能否经营农地争论比较激烈，目前的法律规定是由农户组成的公司可以经营，非农业的公司不得经营。
很多国家制定严格的农地政策，出发点有三条：一是避免大资本进入农业排斥小农户，防止土地兼并现象，防止农地的垄断；二是避免独立的、自主经营的家庭在土地兼并后沦落为雇农。土地是农户的财产，也是最基本的生活保障。如果农户失去了农地，对他的心理和经济行为会产生很大的影响，而且也会使农村的社会结构发生变化；三是有利于土地合理的永续利用。如果农地在农户手里，他会把土地作为财富来看待，总是希望合理加以利用，并且把它传下去。如果农地到了公司手里，公司会把土地作为单纯的生产要素，就会把要素的潜力尽量压榨出来，对农地造成破坏，从而使环境遭到破坏。
当然，多数国家是鼓励公司进入农业的，但他们鼓励的是公司进入农业的产前、产中、产后的经营性服务领域，为农业和农户提供各种经营性服务，而不是直接从事农业生产经营活动。也鼓励大的企业和农户去开发没有充分利用的农业资源，基本目的还是要保持农村经济社会的稳定。
从这些情况看，没有一个国家在加入WTO以后，为了提高农业竞争力而去考虑改变本国的农村经济社会结构，这个问题非常值得我们思考。年前，中央印发了关于土地流转的一个文件，就是从稳定农村土地承包关系的角度出发的，具有深远的意义。
入世对提高农民的组织化程度提出了必然要求，无论从保护农民利益还是从提高市场效率的角度看，都是这样。
世贸组织各成员都非常重视提高农民的组织化程度。农业合作社在世界上已经有了100多年的历史。从不同的国家看，农民合作组织的形式和内容差别是非常大的。比如美国的农民合作社，在新大陆国家有一定的代表性。主要有两个特点：一是主要集中在农产品流通领域，农业的生产经营领域基本上不搞合作。美国有很多农业经营公司，就是我们所说的社会化服务公司，为农民提供服务。从农民作账、报税到购买生产资料提供全面服务，也有为农民提供喷药、施肥服务的。这些公司的运作都是市场化、商业化的。美国的农业合作社，主要是帮助农民销售农产品的。二是对成员的要求不严格，入社没有严格的手续。你到美国了解合作社和与合作社有过联系的农民，合作社能够告诉你他们有多少成员。如果你去问农民，他就不太清楚自己是哪个合作社的。为什么会产生这种情况呢？合作社的统计是，只要哪个农民利用合作社销售了自己的农产品，他就算是这个合作社的成员了，而农户销售农产品自己可以选择哪个合作社，也可以选择商业公司。合作社有自己的骨干成员，但更多的农民还是在市场上进行选择，根据市场来决定把自己的农产品卖给谁。
传统国家如欧洲、亚洲的一些国家，人多地少，开发比较早。这些国家的合作社跟新大陆国家的合作社有很大的区别。这些国家合作社的功能往往是复合的。不仅在农产品销售领域，而且在更多的领域和方面进行合作，如日本的农协，就有金融、技术甚至生活方面的合作内容，还出版报纸杂志、组织旅游等等，内容非常广泛。传统国家农村的合作社往往带有一定的地域性，这和农民居住集中和文化传统有关。在美国，农户居住的距离非常远，非常分散，没有村庄的概念。而开发得早的传统国家有村庄和群落，人们不仅有经济上的联系，而且有地缘、血缘上的密切联系，因此，合作社不仅具有经济上的功能，也往往具备了社会功能，是政府与农户联系的一个重要渠道。政府之所以重视积极发展合作化组织，主要有三个方面的原因，一是提高农民的组织化程度，有助于建立稳定的市场。农民通过合作化组织可以比较廉价地获得市场信息，使生产可以更加适应市场的需求，避免了农产品市场的剧烈波动；二是提高农民的谈判地位。单个农户规模再大，在社会上毕竟是微不足道的，联合起来的农户分量就要大得多，尤其是在和大公司、大企业谈判的时候，几十个、上百个农户的影响力就不能不让企业考虑；三是很多WTO成员把农村合作组织看成是补贴农业和农民的重要渠道。政府补贴通过合作组织就比较容易实现。日本的农业补贴是非常多的，像农田建设、农业机械化、设施农业的补贴等。这些补贴的申请有两种形式。一种形式是由农协向基金组织或政府提出申请，如果申请的项目符合政府投资的方向，各级政府都会支持。对提出申请的农户来说，有三个条件，一是三个农户以上联合申请；二是申请由农协向上级农协组织或平行政府提交；三是申请的项目要符合政府的投资方向。如果申请项目得到批准，农户就可以从几级政府中得到85％的投资或补贴，农民自己只需要投资15％。第二种形式是单个农户也可以申请项目，由金融机构提供贷款。由于农协具有与政府连接的这种功能，使农业优惠政策得以顺利实施。
为了保护农民合作社的合法权益，支持合作社的发展，各国都有农业合作社方面的法律。有关法律中一个突出的规定，就是合作社的利润中必须有一定的比例返还给农户，合作社组织只要符合法律的规定，它在所得税上就有优惠。日本的商社所得税比例为43％，农协的比例是28％。在美国、欧洲也有这方面的规定，目的是把更多的利益返还给农民。
如果从入世这个角度看，农民的合作组织还有一个重要功能，就是担当农产品贸易纠纷中的起诉人。去年我国与日本三种农产品的贸易纠纷，就是由农协组织提出来的，日本农协认为农民的利益受到了损害。实际上日本的官方组织都不愿打这个官司，但不得不进入调查程序。应该说，入世后农民的合作组织在这方面具有很大的功能。从实际情况看，我国农村的合作化程度是比较低的。虽然我们也有农村的集体经济组织，但从功能上说，基本上是属于内向型的、管理型的组织，它是帮助政府来完成地域内的各种管理任务的组织。当农民成为独立的经营主体的时候，要求集体经济组织成为外向型的组织，我们现在缺少的是这样一种组织。从下一步的情况看，适应WTO的规则，我们要有农民自己的合作组织。
在市场经济条件下，发展农民的合作组织非常重要。然而我们面临的情况是，如果不愿意给农民合作组织以优惠，合作组织就缺乏对农民的吸引力。真正想发展农民合作组织的话，就要在政策上加以引导，就要让农民看到真正的实惠，把合作组织当成是自己的组织。党的十一届三中全会上讲过两句话，要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上保障农民的民主权利。如果农村合作组织能给农民带来实际利益，就能够搞起来，不过，一定要有积极而明确的政策。
政府要做的也许并不像现在这么多，但政府应该做的却必须去做，政府在转变职能、改变工作方式上的任务就很重。
各国设立的农业部门，名称虽然五花八门，但在职能设置上有一个共同点，就是不干预农业的直接经营活动。在职能设置上概括说来有这样几个方面：
1.根据法律（包括国内法和WTO规则）确定对农业和农民的补贴数量及方式，主要是年度补贴。
2.审定并实施支持农业的各种项目，如基本建设、技术推广、农民培训等。
3.参与制定和实施农业生产、产品和投入品的标准。
4.参与管理农产品和农业投入品的市场。尽管一些国家设有市场管理部门，但由于农产品和农业投入品比较特殊，在管理中，农业部门一般要介入市场。比如美国加州，是农产品生产比较集中的州，除了国家市场管理部门外，州里的市场部门也管得很严格，特别是农产品的检验检疫。在农产品出口的港口，一般也有农业部门的检验检疫人员在工作。
5.收集和发布农产品市场信息。
6.帮助开拓农产品海外市场。比如美国就设有海外服务局，主要职责是帮助美国农产品出口到国外，而且不仅仅是农业部门，各国的政府首脑、要员也都努力地做这个工作。美国总统布什到上海APEC会议会见江总书记，主要谈两个问题，一个是美国保险业进入中国市场，另一个是美国大豆向中国出口。美国柑橘进入中国，州长和州农业部长都跟着来，作宣传，作工作，可见他们把产品推销作为一项重要的工作职责。
7.重要农产品的国家储备。
加入WTO，我们需要做的很多，其中重要的一条，就是政府职能如何适应加入WTO的要求，对政府职能进行准确定位非常重要。农业部门要在制定政策、进行质量和技术监督、信息服务、引导农民进入市场、开拓国外市场等方面多做一些工作。
地区差距的扩大不能不引起重视。而缩小差距的办法可以浓缩为六个字―――钱进去，人出来。
地区协调不是农业问题，但和农业的关系比较密切。一般说来，落后地区农业、农村和农民的比重比较高，从这个意义上讲，地区协调问题和农业、农村、农民关系是直接的。任何国家再发达，也存在着地区发展不平衡问题，只是差距大小不同而已。日本的北海道、冲绳是日本最不发达地区。冲绳人均收入大约是日本平均水平的75％，北海道是80％，日本人就把这种差距很当一回事儿了。他们认为要有地区开发政策，支持落后地区的发展。还有一个例子是欧共体，15个国家之间也有比较大的差别。他们也认为，应该有一个比较好的地区协调机制。日本有北海道开发署、开发银行，冲绳有开发局，有专项投资支持开发。
以我们的眼光看，中国的地区差距如果是日本的水平，也就相当不错了。西班牙最发达的是马德里地区，相当于欧盟平均水平的113％，最穷的地区相当于欧盟平均水平的56％。最富和最穷的地区差距是1倍。这个差距他们认为已经不得了，帮助落后地区发展就是一个非常大的事了。我国最穷的是贵州，最富的是上海，人均GDP差距大约是11倍。欧共体在协调地区发展上有两项基金，一项叫结构调整基金，一项叫团结基金。在这两项基金的使用上，是向穷国和落后地区倾斜的。人均GDP越低的地方，用的越多。使用这两项基金数量最大的是西班牙，人均使用最多的是葡萄牙。西班牙有一半的地区可以使用这两项基金，虽然国内差距没有明显缩小，但它的落后地区与整个欧盟平均的GDP相比是明显提高了。
日本和欧盟协调地区发展政策可以概括为6个字：钱进去，人出来。西班牙南部在过去的15年中，减少了400万人，占南部地区总人口的20％。北海道和冲绳到东京去打工的人也很多，工作、赚钱，到一定的时候再回去。对落后地区来说，形成钱进去，人出来的机制很重要，当然，钱从哪里来要解决。欧盟15国把GDP的5‰拿出来作为两项基金，使资金有了可靠的来源。
我国必须考虑解决地区差距问题，包括发达与落后地区的差距，也包括城乡差距。世贸组织不管一个国家的具体国情，也不管国内的地区差别，采取统一的规则和标准。对一个国家来说，入世可能有利有弊，但对于一个具体的地区、具体的产业、具体的人群，那可能是有利就是有利，有弊就是有弊。所以，入世后如果不解决好地区协调发展的问题，将会使差距进一步扩大，甚至急剧拉大。在农业比重很大的国家，入世受到冲击最大的，可能就是那些落后的地区。
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