欧盟共同农业政策的利与弊

　　欧盟共同农业政策问世４０年来，在欧盟内部和外部都引发了许多矛盾。欧

盟内部抱怨它带来了沉重的财政负担：欧盟每年１０００亿欧元的总预算中，农

业补贴就用去４００余亿，占到总预算的４０％以上，而农业仅占欧盟国内生产

总值的２．５％；欧盟外部，以美国为首的贸易伙伴强烈指责欧盟所造成的市场

封闭和贸易保护主义，双方不仅在世贸谈判中争吵不休，在贸易往来中也摩擦不

断。如今，欧洲粮食短缺已变成产品过剩，经济全球化使市场经济的作用更加突

出，而欧洲一体化进程的重点也已由经济转向政治、外交等更广阔领域，为什么

在这样的形势下，欧盟仍然保留着这一政策的原则和基本框架？分析共同农业政

策的利与弊，判断其功与过，对我们借鉴欧洲农业发展的经验，同时接受其发展

过程中的教训是有益的。

　　一、共同农业政策对促进欧洲农业发展、稳定农产品市场和欧洲经济一体化

建设作出了重要贡献。

　　二战后，欧洲人对战争期间遭受的饥饿刻骨铭心，被饿怕了的人们渴望吃饱

肚子，存有余粮，发展农业。建立稳定的农产品市场，是战后欧洲面临的一个重

要经济问题和社会问题。１９５７年，法、德、意、荷、比、卢６国经过多年酝

酿，就联合起来共同发展达成共识，签署了建立欧洲经济共同市场的《罗马条

约》。“共同农业政策”出台。

　　共同农业政策主要包括三方面内容：价格补贴、出口补贴和落后地区发展补

贴。政策的核心是价格补贴。根据这项政策，不管国际市场价格如何，农民的产

品都由国家统一高价收购，低价售出，差价部分由国家补贴。出口产品也是如

此。国家确定的收购价格，也称干预价格，远远高于市场价格。

　　欧盟（其前身为欧共体）有专门的机构根据每年的市场行情，确定各种不同

农产品的价格，价格分为目标价和干预价，干预价比目标价低１０％到３０％，

即使把产品成本、质量等产量外的其它因素都考虑进去，也不能低于干预价格。

另外，不同的产品有不同的价格政策，比如对主要农产品实行价格支持，对短缺

产品给予特殊鼓励，而对供过于求的产品则不实行价格补贴。在当时的历史条件

下，这是一种体现政府意图的价格政策，既能促进农业生产，又起到扶持性的宏

观调控作用。

　　共同农业政策在很短的时间内取得了巨大的成功。从７０年代到８０年代，

共同体成员国的农业产量大增，粮食、牛奶、牛肉和葡萄酒不仅自给，而且有

余。到９０年代初，欧盟务农人数减少了一半，农业产量却提高了２－４倍，粮

食产量从１９６０年市场需求的８０％增长到１２０％。产量提高、技术进步、

建立稳定市场的目标都达到了，但与此同时，共同农业政策也带来了一系列由于

生产过剩所造成的严重后果，暴露出它的弊端。

　　二、欧盟对共同农业政策调整滞后，其弊端和后果日益凸显。

　　共同农业政策的严重后果之一是补贴政策导致农民盲目扩大生产，造成产品

供大于求。８０年代末，欧盟的农业补贴达到高峰，农业预算占到整个预算的６

３％，仅多余产品贮存一项，一年就要拿出２００多亿埃居（欧洲货币单位，一

埃居约等于１美元）。这种有悖于市场规律的作法，自然招致了国际社会的批

评。另外，农民为了获得补贴盲目扩大生产，破坏了生态，使环保问题突出。

　　欧盟从７０年代起对农业政策实施了多次改革。如１９８４年，对牛奶实行

配额制；１９８８年将用于农业补贴的资金定了上限。１９９２年决定将粮食、

油料作物、牛肉及奶制品等主要农产品的干预价格在三年内降低１５％到３０

％。这次改革最重要的措施是改变了补贴方式，由过去的价格补贴改为对农民的

直接补贴，补贴不再同产量挂钩，而是按耕地面积发放，条件是让１５％的农田

休耕。养牛也一样，按存栏数补贴，但数额由国家定，超出的部分不给补贴。改

革还包括一些辅助性措施。如提前休耕，将他们的土地转向非农业用途；鼓励环

保型农业，同时鼓励农民经营多样化，发展林业，扩大森林面积。

　　这次改革将共同农业政策的作用由过去的刺激生产改变为控制生产。１９９

５年之后，欧盟的农业支出逐渐下降了２０％，但农民的生产模式没有发生大的

变化，产品过剩问题依然严重。虽然欧盟大力鼓励出口，其农产品占了国际贸易

市场的１／４，但欧盟也付出了昂贵的代价，每年仅用于出口的补贴就达２００

亿欧元。１９９９年，德国在讨论欧盟２０００－２００６年预算时，提出再降

干预价格，减少补贴，使农产品价格逐渐与国际市场价格接轨，但由于法国等国

的坚决反对，未能成功。

　　三、共同农业政策改革困难，主要是欧盟内部分歧严重，利益和权利分配不

公。

　　法国是共同农业政策最坚决的捍卫者，因为它是这一政策的最大受益者，占

去欧盟农业补贴的１／４。欧盟的预算是按各成员国国内生产总值的１．２７％

收取的，法国负担欧盟预算的１７．５％，欧盟为法国的花费占总预算的１

７．７％，正好相抵。农产品是法国重要的出口项目，占法国出口总量的１６

％，顺差多年在５００亿法郎以上。因此，无论哪一届政府都不希望在自己任上

减少农业补贴。法国总理若斯潘最近多次表示：“共同农业政策是欧盟政策的核

心，法国不希望改变这一点。共同农业政策的原则和补贴框架必须保留。”西班

牙、荷兰等国也不主张改革，特别是西班牙，每年能拿到落后地区补贴项目半数

以上的资金。

　　德国主张改革。德国承担了欧盟预算的２９．２％，却只能从欧盟得到１

４．８％的回报，每年为欧盟贡献了１１０亿欧元。德国统一后，地盘扩大，人

口增多，实力加强，开始谋求在政治上发挥更大的作用。最近，以施罗德为首的

德国社民党在有关欧盟前途的提案中，再次要求重新确定共同农业政策的目标，

优先考虑消费者权益。

　　英国也支持改革。在农业补贴问题上，英国地位特殊。由于英国的农产品主

要向英联邦国家出口，而不是共同体内部，因此享受的补贴少，而它从共同体外

进口的产品又要纳重税，因此认为不公。８０年代初，欧盟对英国作出让步，减

少了英国的财政摊派。因此，改革并不触及英国的利益。

　　四、欧盟不会放弃对农业的补贴政策，但共同农业政策不彻底改革就难以为

继。

　　到目前为止，欧盟的成员国只是呼吁改革农业政策，并没有人提出摒弃。今

年４月欧盟农业部长在瑞典开会，讨论共同农业政策的前途，部长们甚至反对用

“改革”一词，而是用“新政策”、“新方向”，要求提高农产品质量，考虑食

品安全。

　　欧盟不会放弃对农产品的补贴，因为稳定的农产品市场是经济发展的一个基

础。但欧盟的共同农业政策也面临巨大压力。首先，在世贸谈判中，开放农产品

市场始终是一个争论的重点。欧盟对农产品实行高额补贴，大量向外倾销产品的

作法，不仅遭到世界第一农产品大国美国的反对，也引起一些第三世界国家的不

满，希望欧盟开放农产品市场。

　　其次，欧盟已经确定了东扩的目标，匈牙利、波兰等１２个申请国一旦加

入，将使欧盟的耕地面积扩大５５％，农业人口翻一番。据欧盟委员会的数字，

若按现行共同农业政策，欧盟用于农补的支出每年要增加１１０亿欧元，另外还

需要１５０亿作为农业结构基金。

　　疯牛病、口蹄疫更使欧盟的农业政策面临一场危机。由于补贴政策只同牲畜

的存栏数挂钩，农民为了多得收入，就拼命降低成本，使用有病动物下水作饲

料，导致这些疾病流行。另外，由于有补贴政策，农民坐等补贴，对各种疾病不

作预防，也不主动采取措施，助长了这些病害的蔓延。

　　随着欧洲一体化进程的深入，共同农业政策的改革势在必行。提高产品质

量，保护消费者利益，加强农业科研，发展生态农业将是这一政策改革的方向。

而农业补贴也将同这些原则相结合，以利于农村地区的持续发展。（京　华）